Das „United Nations Intellectual History Project“ hat seit 1999 eine ganze Reihe von Studien publiziert, die sich mit den UN als einem Akteur beschäftigen, der die internationale Politik in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts in zentralen Politikfeldern wie Wirtschaft, Sozialpolitik, Abrüstung und Sicherheit prägte.1 Dieses Publikationsprojekt gruppiert sich um drei thematische Pfeiler, die auch das vorliegende (hauptsächlich von Tagi Sagafi-Nejad geschriebene) Buch über das Verhältnis zwischen Vereinten Nationen und multinationalen Unternehmen strukturieren: die Vereinten Nationen in einer institutionengeschichtlichen Perspektive; ein politikwissenschaftlich geprägtes Methoden- und Theorienarsenal mit Betonung weltpolitischer Rahmenbedingungen; und schließlich ein Fokus auf Einzelpersonen, „who have made major contributions to UN thinking and action“.2
Entlang dieser inhaltlichen Kriterien ist auch die Studie von Sagafi-Nejad aufgebaut. Der Autor, Professor für internationale Wirtschafts- und Handelsbeziehungen an der Texas A&M International University, rollt das Thema chronologisch auf: Er beginnt mit der internationalen Wirtschafts- und Finanzpolitik der Vorgängerinstitutionen der Vereinten Nationen – dem Völkerbund und der Internationalen Arbeitsorganisation – und analysiert von dort aus die Entwicklung wirtschaftspolitischer Programme und Maßnahmen der UN-Institutionen, die er zwischen den Polen Liberalisierung und verschärfter Regulierung multinationaler Unternehmen verortet.
Während Sagafi-Nejad die UN primär als eine auf politische und wirtschaftliche Krisen reagierende Institution in den Blick nimmt, nähert er sich den multinationalen Unternehmen eher finanzpolitisch. Den Grad der Offenheit oder Verschlossenheit der UN-Mitgliedsstaaten gegenüber multinationalen Unternehmen misst er anhand der politischen Kontrolle ausländischer Direktinvestitionen: Gerieten die ausländischen Direktinvestitionen im Zuge der Aufhebung des Goldstandards 1971, der Ölkrise 1973 oder schärferer politischer Eingriffe von Entwicklungsländern in die Aktivitäten multinationaler Unternehmen auf ihrem Territorium in turbulenteres Fahrwasser, spricht Sagafi-Nejad von Krise und schlechten Zeiten. Dagegen bewertet er Tendenzen zur Liberalisierung der internationalen Finanzpolitik positiv, wenn er zum Beispiel mit Ausdrücken wie „honeymoon period“ (S. 43) hantiert oder schreibt, dass die 1960er-Jahre „began as the golden age for FDI [foreign direct investment, I.L.] and ended with clouds on the horizon (S. 39). Dabei bleibt der Autor dem Leser eine zugkräftige Begündung schuldig, warum er das Verhältnis von Vereinten Nationen und multinationalen Unternehmen ausschließlich über den thematischen Zugriff ausländischer Direktinvestitionen problematisiert.
Der konzeptuelle Zugriff der Studie, den Fokus auf Institutionen, Ideen und Personen zu legen, führt dazu, dass weniger die multinationalen Unternehmen thematisiert werden, die durchgehend eine abstrakte Größe bleiben, als die politische Ideengeschichte, die sich seit den 1960er-Jahren um die Thematik ausländischer Direktinvestitionen herum entfaltete. Das erste Kapitel widmet sich der Zeit vor 1945. Hier führt die Verengung von Finanz- und Wirtschaftspolitik auf ausländische Direktinvestitionen dazu, dass der Autor dem Völkerbund eine relative wirtschaftspolitische Zurückhaltung unterstellt, weil er Direktinvestitionen nicht eigens behandelt habe. Zudem irritiert in diesem Kapitel, dass die „World Intellectual Property Organization“ als Vorläufer der Vereinten Nationen genannt wird – diese Organisation wurde erst 1967 gegründet und 1974 eine Sonderorganisation der UN. Kapitel zwei beschreibt die internationale finanzpolitische Agenda der 1950er- und 1960er-Jahre als Übergang von einer laissez-faire Politik zu einem, wie er es nennt, finanzpolitischen Nationalismus im Zeichen von Dekolonialisierung und beginnendem Nord-Süd-Konflikt. Das dritte und vierte Kapitel analysieren die Reaktion der westlichen Mitgliedsstaaten, allen voran die USA, auf die wachsenden wirtschaftspolitischen Spannungen der 1970er-Jahre und rückt dabei die 1973 ins Leben gerufene Expertenrunde „Group of Eniment Persons“ in den Mittelpunkt, die den Vereinten Nationen schließlich die Gründung einer spezialisierten Einrichtung für die Auseinandersetzung mit multinationalen Unternehmen empfahl, das 1975 gegründete „United Nations Centre on Transnational Corporations“ (UNCTC). Delikat ist an dieser Stelle, dass der Co-Autor des Buches, John H. Dunning, Mitglied der „Group of Eminent Persons“ war, ohne dass dies jedoch in irgendeiner Form problematisiert wird.
Die folgenden zwei Kapitel analysieren die Arbeit des UNCTC vor und nach seiner Eingliederung in die UNCTAD 1993. Bis 1992 lag der Schwerpunkt der UNCTC auf dem Sammeln und Verbreiten von Informationen über multinationale Unternehmen, auf der Analyse von Politikprozessen und auf einer beratenden Tätigkeit, die vor allem darauf zielte, einen code of conduct für multinationale Unternehmen zu entwerfen. Als dieser 1992 in der Generalversammlung der Vereinten Nationen scheiterte, folgte die Eingliederung des UNCTC in die UNCTAD in der Hoffnung, auf diese Weise multinationale Unternehmen stärker in finanz- und wirtschaftspolitische Konzepte zur Stärkung der Schwellen- und Entwicklungsländer einbinden zu können. Die abschließenden Kapitel widmen sich den politischen Initiativen verschiedener UN-Organisationen (UNCTAD, ILO, UNESCO, World Intellectual Property Organization, UN Industrial Development Organization) und ihren Versuchen, multinationale Unternehmen in eine übergeordnete Wirtschafts-, Finanz-, Sozial- und Entwicklungspolitik einzubinden.
Das Buch wählt einen vielversprechenden Ansatz, wenn es mit Hilfe der Kategorien „knowledge-creation, capacity-building, and policy analysis“ (S. 6) antritt, um den Einfluss der Vereinten Nationen auf die Entstehung internationaler finanzpolitischer Maßnahmen zu analysieren. Allerdings bewirkt die Analyse der Haltung der Vereinten Nationen gegenüber multinationalen Unternehmen entlang einer ereignisgeschichtlichen Chronologie, dass Ergebnisse und Erkenntnisse vorhersehbar werden, während die Analyse von Akteuren und Interessenskonstellationen eher in den Hintergrund treten. Hinzu kommt, dass eine kritische Analyse des tatsächlichen Einflusses der Vereinten Nationen einer durchweg positiven Darstellung der UN und ihrer Versuche zum Opfer fällt, einen weltweiten politischen Rahmen für die Tätigkeit multinationaler Unternehmen zu erarbeiten.
Anmerkungen:
1 Ausführlich zu Programm und Zielsetzung des Projektes: <http://www.unhistory.org> (22.06.2010).
2 Ebd.