Im Sommer letzten Jahres gab es eine Nachricht, welche die International Labour Organization (ILO) für einen kurzen Moment ins Rampenlicht der deutschen Öffentlichkeit rückte: Angela Merkel hatte am 11. Juni 2019 aus Anlass deren 100-jähringen Bestehens eine Rede gehalten. Darin erinnerte sie besonders an die Philadelphia-Deklaration von 1944, in der proklamiert wurde, Arbeit sei keine Ware. Sie würdigte zugleich die „unermüdliche Arbeit“ der Organisation gegen Not und für allgemeinen Wohlstand.1 In der aktuellen Krise war es wiederum für einen kurzen Moment, dass nicht die ILO, aber deren Organisationsprinzip, der so genannte Tripartismus in Gang gesetzt wurde, als nämlich am 14. März 2020 die Sozialpartner und die Regierung im Kanzleramt zusammenkamen, um ein weit reichendes Hilfspaket zu schnüren und dabei ein erstaunliches Maß an Einigkeit zeigten.2 Es ist wohl unserer Zeit, diesem historischen Moment, geschuldet, dass hier eine Rezension zum Thema Arbeit, Internationalismus und sozialer Frieden von hinten aufgezogen wird. Im Resümee seines Buchs zum 100-jährigen Bestehen der ILO merkt Daniel Maul auch an, dieselbe sei immer eine Organisation für schwierige Zeiten gewesen.
„Arbeit ist keine Ware“, das wird 1944 so klar ausgesprochen, in einem Moment, in welchem die USA eine gewichtige Rolle in der Organisation spielten und in dem die Organisation einen großen Anteil an der Genese der Menschenrechtsagenda der zweiten Nachkriegszeit hatte (S. 122–134). „Arbeit ist keine Ware“ war aber nicht erst dann, sondern vielmehr von Anbeginn ein leitender Grundsatz in der Arbeit der ILO. Ihre Entstehung nach dem Ersten Weltkrieg verdankt sie der Versailler Ordnung, welche ein Mindestmaß an Wohlstand als Bedingung für einen dauerhaften Frieden vorausgesetzt und die ILO als ein (formal autonomes) Sekretariat des Völkerbunds etabliert hatte. Es handelt sich um die einzige internationale Organisation, die nach dem Prinzip des Tripartismus funktioniert, die also Vertreter der Gewerkschaften, der Arbeitgeberverbände und der Regierungen (darunter als Expert*innen) zu gleichen Teilen beteiligt. Die schwierigen Zeiten, von denen Maul spricht, waren dabei vor allem die 1930er Jahre (Wirtschaftskrise und Massenarbeitslosigkeit), der Zweite Weltkrieg, die mit den 1970er Jahren einsetzende Globalisierung und der nach dem Ende des Sowjetkommunismus und der sowjetischen Hegemonie verstärkte Hinwendung zum Neoliberalismus (Laissier-faire und Deregulierung), schließlich die Krise von 2008. Die Covid19-Krise rückt nun abermals die Fragen nach dem Wert der Arbeit, nach Arbeitsbedingungen, Egalität und sozialer Sicherheit, welche seit jeher den Kern der Arbeit der ILO bilden, in ein grelles Licht. Es lohnt sich also doppelt – hinsichtlich der Vergangenheit und der Zukunft – die Arbeit der Organisationen, die Momente ihres Erfolgs und die Gründe ihrer Schwächen genauer anzusehen.
Der Autor des zu besprechenden Werks, Daniel Maul (Oslo), ist ein Experte für die Geschichte der Dekolonialisierung in internationalen Organisationen. In der Einleitung legt er offen, dass diese Perspektive – über die Absicht einer synthetischen Darstellung hinaus – auch seinen Blick auf die Geschichte der ILO bestimmt (S. 13). Das dargebotene Panorama ist dabei sehr breit und die Darstellung überaus dicht; teils schon eher lexikalisch als erzählend. Die Tatsache, dass die Institution selbst das Werk zum 100-jährigen Bestehen publiziert, weist dabei einerseits auf die eingehende Traditionspflege derselben, prägt aber andererseits das Werk auch insofern, als dass die Darstellung den Funktionslogiken, Netzwerken und dem Agenda-Setting der ILO verpflichtet bleibt. Zwar werden kritische Kapitel nicht ausgespart, dennoch erscheint die ILO – ihrem tatsächlichen Charakter wohl nicht unähnlich – als ein eigener Kosmos, der allerdings in Konkurrenz und in Kooperation zu einer kaum übersehbaren Menge anderer Organisationen und Initiativen steht.
Das Werk gliedert sich in vier Teile. Teil I „An Experiment in Social Justice: 1919-1939“ behandelt u.a. die erste Konferenz der ILO 1919 in Washington, die „Erfindung“ (invention) des Tripartismus sowie die wichtigsten Themenfelder, wie etwa Arbeitsstandards, Frauen- und Kinderarbeit und Kriegsbeschädigtenpolitik. Wie schon in der Einleitung dargelegt, operierte die ILO mit ihrem sozialliberalen Ansatz zwischen den Gegensätzen ihrer Zeit, zwischen Kommunismus und Faschismus, zwischen sozialistischem und liberalem Internationalismus, zwischen ihrem universalistischen Anspruch und ihrer besonders in der Zwischenkriegszeit begrenzten Reichweite zumal. Wenn also die Abwendung der „Bolschewistischen Gefahr“ der Gründung der ILO einen entscheidenden Impuls gab, so galt es zugleich möglichst viele Arbeiter und Gewerkschaften von der liberalen Idee der „sozialen Gerechtigkeit“ zu überzeugen. Dies geschah im Rahmen eines breiten Netzwerks von Organisationen zunächst vor allem in den europäischen Kernländern der ILO (neben Frankreich und Großbritannien auch Deutschland, Österreich, Polen und die Tschechoslowakei). Obwohl auch Japan und Indien frühe Mitglieder waren, schränkten doch die Interessen der Kolonialmächte die Ausweitung der Arbeitsstandards massiv ein. Die Wirtschaftskrise und vor allem die Massenarbeitslosigkeit stellten die Organisation vor neue Aufgaben, denen sie – ob des um sich greifenden Faschismus, Autoritarismus und Nationalsozialismus – kaum gewachsen schien. Maul interpretiert den Eintritt der USA unter Roosevelt 1934 sowohl als einen Moment der Rettung als auch der Amerikanisierung. Zugleich markierte dieses Ereignis die Hinwendung zum Keynesianismus und mithin einer engen Verzahnung von Sozial- und Wirtschaftspolitik. Unter dieser Maßgabe erfuhr die Organisation ihre „zweite Gründung“ (Teil II: The Second Founding: 1940-1948). Diese stand auch im Kontext der seit den 1930er Jahren erfolgten Erweiterung um einige lateinamerikanische Mitglieder, der Feindseligkeit der Sowjetunion sowie der von der Atlantik-Carta ausgehenden Errichtung einer Nachkriegsordnung und der Genese der Menschenrechtsagenda der Vereinten Nationen. Teil III „Between Decolonization and Cold War“ beschreibt eindrücklich die enge Verbindung zwischen den in dieser Überschrift genannten Prozessen. An die Stelle von technischer Zusammenarbeit und Standardsetting trat nunmehr ein Entwicklungsparadigma, welches ein Aufholen der Dritten Welt zum Ziel hatte. Es dauerte bis zur Ölkrise der 1970er Jahre und der zunehmenden Stärke der Umweltbewegungen mit der dazu gehörenden Fortschrittsskepsis, bis man davon wieder abrückte und neue Felder wie informelle Arbeit in dem Fokus rückten. Diese Zeit war zugleich zutiefst von der Systemkonkurrenz des Kalten Krieges geprägt. Unter Stalins Nachfolger Chruschtschow trat die Sowjetunion zwar der ILO (wieder) bei, die Zusammenarbeit war aber von Auseinandersetzungen insbesondere um den Staatsmonopolismus geprägt, der einer tripartistischen Repräsentation entgegenstand. Der Menschenrechtsdiskus, der Anti-Imperialismus und der Antirassismus waren Felder, auf denen sich die Sowjetunion gerade im Zuge der Erweiterung der ILO um weitere postkoloniale Staaten in Afrika und gerade in Abgrenzung zur USA zu profilieren versuchte. Gerade aber auf den Gebieten der Ächtung von Zwangsarbeit, der Antidiskriminierung und der Entwicklungshilfe stellten aber die Nachkriegsjahrzehnte eine Erfolgsperiode der ILO dar. Als eine internationale Organisation, die sich aus von nationalen Regierungen entsandten Vertreter*innen zusammensetzt, tat sich die ILO verständlicherweise schwer mit einer angemessenen Antwort auf die Globalisierung und insbesondere auf weltweit agierende Konzerne und deren Geschäftspraktiken. Von dem Bedeutungsverlust, der mit Globalisierung und dem Ende des Sozialismus einsetzte, hat sich die ILO, wie in Teil IV „On Shifting Ground“ ausgeführt, bislang nicht erholt. Der mächtige Trend zur Deregulierung sprach dabei gegen die Idee internationaler Arbeitsstandards, wie sie seit Beginn die Arbeit der ILO geprägt hatte. Erschwerend kam hinzu, dass nationale Regierungen kaum mehr in der Lage und auch häufig nicht gewillt waren, Standards weiterhin durchzusetzen. So sind einzelne Erfolge wie etwa die internationale Ächtung von Kinderarbeit (1970er bis 1990er Jahre) oder die Kampagne zu menschenwürdiger Arbeit (decent work, 1999 bis 2007) und schließlich die Bekämpfung der Apartheid letztlich Erfolge, die unter partieller Preisgabe der oben genannten universellen Prinzipien zustande gekommen sind.
Insgesamt ist das Werk zum 100-jährigen Bestehen der ILO sehr gründlich recherchiert und eine unumgängliche Handreichung für jeden, der mehr über die ILO wissen oder auch weiter über sie forschen möchte. Maul ist es gelungen, den Forschungsstand einzufangen und dabei eine zugleich konzise sowie umsichtige Darstellung abzuliefern. Dabei schließt das Werk naturgemäß nicht nur Wissenslücken, sondern zeigt bei genauer Lektüre auch Forschungsbedarfe auf: Was wissen wir etwa über die internationale Zusammenarbeit katholischer Gewerkschaften? Was über den Einfluss der ILO jenseits der zentraleuropäischen Bühnen? Wie muss man sich die Zusammenarbeit zwischen Gewerkschaften und Arbeitgebern in der Praxis vorstellen? Wie bilden sich Diskurse, die in einem Kontext, in einer Weltregion ihren Ursprung nehmen, anderswo ab und wie wirkt das zurück? Die Beantwortung all dieser Fragen steht erst am Anfang. Und an einem neuen Anfang steht hoffentlich jetzt auch die ILO als eine Institution, die wenigstens theoretisch in der Lage ist, Arbeit im Zusammenhang mit Wertschöpfung an soziale Standards und Menschenrechte rückzubinden.
Anmerkungen:
1 www.bundeskanzlerin.de/bkin-de/aktuelles/rede-von-bundeskanzlerin-merkel-zum-100-gruendungsjubilaeum-der-internationalen-arbeitsorganisation-am-11-juni-2019-in-genf-1636370, eingesehen am 14. April 2020.
2https://www.tagesschau.de/wirtschaft/coronakrise-wirtschaft-105.html, eingesehen am 14. April 2020.